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Economia, Ludopatie

Giochi, Consiglio di Stato: Limiti orari misura proporzionata e adeguata

I giudici hanno respinto il ricorso di una sala slot contro il regolamento adottato dal Comune di Domodossola
fonte: AGV - Agenzia Giornalistica il Velino
di Redazione

Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso di una sala slot contro il Comune di Domodossola per la riforma della sentenza del Tar del Piemonte avente come oggetto i limiti orari di funzionamento degli apparecchi elettronici da intrattenimento e da gioco. “Rispondendo la lotta alla ludopatia a finalità di tutela della salute non è più dubitabile, alla luce delle indicazioni fornite dalla Corte costituzionale – scrivono i giudici -, che la riduzione degli orari delle sale gioco sia strumento idoneo a contrastare il fenomeno della ludopatia; quel che resta da considerare è, per ciascuna misura, la sua incidenza sugli interessi privati coinvolti. Il regolamento del Comune di Domodossola limita l’orario di funzionamento degli apparecchi ad otto ore, concentrate nel periodo pomeridiano (dalle 14 alle 18) e serale (dalle 20 alle 24).
Ritiene il Collegio che la limitazione oraria stabilita dal Comune di Domodossola sia proporzionata perché comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati gestori delle sale da gioco in relazione all’interesse pubblico perseguito: resta consentita l’apertura al pubblico dell’esercizio (dalle ore 10 alle 24), che potrà, dunque, continuare a svolgere la sua funzione ricreativa (con eventuale vendita di alimenti, snack, bevande), mentre sono limitati i tempi di funzionamento degli apparecchi prevalentemente nel periodo mattutino. La ragione è comprensibile: si inducono i soggetti maggiormente a rischio ad indirizzare l’inizio della giornata verso altri interessi, lavorativi, culturali, di attività fisica, distogliendo l’attenzione dal gioco.
Si tratta, infine, di misura adeguata perché, pur comportando, certamente, una riduzione dei ricavi, e, in questo senso, un costo per i privati, può essere efficacemente sostenuta mediante una diversa organizzazione dell’attività di impresa. D’altra parte, i dati forniti nell’atto d’appello non paiono significativi, poiché la flessione delle giocate, con conseguente riduzione dei ricavi, non può essere ritenuta conseguenza diretta ed immediata della sola limitazione degli orari disposta dal Comune. Varie, infatti, sono le circostanze idonee ad influire sul numero di giocate e, tra queste – è da sperare – anche la riduzione dei giocatori patologici che misure come quelle disposte dal Comune di Domodossola intendono conseguire.
Misure analoghe – ricordano ancora i giudici -, sia pure adottate con strumenti diversi, sono state considerate legittime dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 13 giugno 2016, n. 2519; sez. V, 22 ottobre 2015, n. 4861; sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794; sez. V, 30 giugno 2014, n. 3271).

Con il secondo motivo l’appellante censura la sentenza di primo grado per “Eccesso di potere sub species di irragionevolezza e disparità di trattamento; eccesso di potere sub specie di contraddittorietà tra motivazione e dispositivo; illogicità e incoerenza”.
L’appellante contesta la sentenza impugnata per aver respinto i motivi di ricorso (il secondo e il terzo) con i quali aveva sostenuto l’irragionevolezza della scelta dell’amministrazione, nonché la sua contraddittorietà e incoerenza, oltre che la disparità di trattamento: a parere della ricorrente il regolamento impugnato, pur mirando a contenere il fenomeno della ludopatia, aveva colpito solamente talune tipologie di giochi (le slot machines) e non tutte le altre (il gioco on line, i “gratta e vinci”) e, in questo modo, pregiudicato maggiormente i gestori di sale giochi (ove sono installate solo slot machines) rispetto ai gestori delle sale scommesse (ove possono essere esercitati anche altre tipologie di giochi).
La sentenza ha respinto le predette censure con vari argomenti: quanto alla disparità di trattamento, è esclusa perché il Comune di Domodossola ha dato attuazione alla legge regionale del Piemonte n. 9/2016 che, all’art. 6, espressamente prevede la facoltà per i Comuni di introdurre limitazione temporali proprio con specifico riferimento al gioco “tramite gli apparecchi di cui all’art. 110 commi 6 e 7 TULPS”; quanto all’irragionevolezza della scelta, il gioco che si svolge mediante apparecchi VLT è considerato dalla giurisprudenza amministrativa, come pure dalla comunità scientifica, caratterizzato dalla più elevata pericolosità per il rischio di indurre forme di dipendenza patologica; infine, quanto alla contraddittorietà, è esclusa dal fatto che il Comune ha limitato gli orari di apertura delle sale giochi, ma anche degli altri pubblici esercizi con attività promiscua (non avendo, peraltro, i Comuni poteri di intervento sul gioco on line).


L’appellante ripropone le considerazioni già svolte nel ricorso in primo grado ed, in particolare, l’esito paradossale cui potrebbe dar luogo la misura decisa dall’amministrazione comunale per la sua natura settoriale e limitata ad una sola categoria di gioco (le slot machines, appunto): quello di indirizzare i giocatori patologici verso altre forme di gioco, meno controllabili rispetto a quelli che si svolgono nell’ambito delle sale da gioco professionali che, per la loro particolare organizzazione, consentono di monitorare maggiormente i flussi dell’utenza ed, eventualmente, applicare misure di disincentivo e restrizione.
Il motivo è infondato e va respinto.
Considerazioni impiegate a dimostrazione dell’inidoneità del mezzo prescelto dalla amministrazione nell’ambito del giudizio di proporzionalità sono riprese dall’appellante come sintomatiche dell’irragionevolezza della scelta.
E’ considerazione comune della giurisprudenza amministrativa quella per cui la valutazione di ragionevolezza del provvedimento amministrativo attiene alla verifica della razionalità e logicità della scelta dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. V, 21 gennaio 2015, n. 284; sez VI, 14 novembre 2014, n. 5609; sez. VI, 18 agosto 2009, n. 4958; sez. VI 2 ottobre 2007, n. 5074).
Si può a ragione ritenere che la scelta contenuta nel provvedimento amministrativo è ragionevole se ricorre una relazione di consequenzialità tra il dato di fatto posto in premessa e la decisione assunta in conseguenza della stessa; diversamente la scelta diviene arbitraria, prima ancora che irrazionale. La consequenzialità, poi, va indagata alla luce non tanto di un criterio di stretta logica (che renderebbe la scelta solamente razionale e non propriamente ragionevole), ma in maniera più aperta tenendo conto delle massime di esperienza, del comune sentire e, in ultima analisi, delle ragioni di equità.
Nella decisione assunta dal Comune di Domodossola, di limitare l’orario di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi di gioco, ricorre la predetta relazione: se la premessa è quella di voler contrastare il fenomeno della ludopatia è coerente con essa la decisione di limitare l’offerta (sia pure temporale) di gioco.
A questo punto è opportuno compiere un’ulteriore precisazione, resa opportuna proprio dalla particolarità della vicenda in esame: non viene meno la ragionevolezza della scelta se diverse possono essere le decisioni conseguenti ad una stessa premessa in fatto.
Vero che il Comune di Domodossola poteva adottare (anche) altre decisioni in attuazione della premessa assunta, di voler contrastare il fenomeno della ludopatia, ciò non toglie che quella assunta – la limitazione oraria con le modalità in più momenti esposte – sia ragionevole; quel che è sicuramente irragionevole è proprio la scelta che l’appellante propone: la limitazione di tutti i tipi di gioco in qualsiasi forma si svolgano sull’intero territorio comunale.


Con il terzo motivo di appello la sentenza di primo grado è censurata per “Eccesso di potere sub species di difetto di istruttoria e di difetto di motivazione”.
A parere dell’appellante il giudice di primo grado avrebbe erroneamente respinto il motivo di ricorso (il quarto) con il quale il regolamento comunale era censurato per difetto d’istruttoria; più precisamente, si lamentava che per un intervento così invasivo sull’attività imprenditoriale privata come quello adottato dal Comune, era necessaria un’istruttoria più approfondita rivolta a verificare la concreta incidenza sul territorio di Domodossola della patologia della ludopatia, non potendo ritenersi sufficiente la sola comunicazione fornita dal Dipartimento delle dipendenze della ASL VCO il 26 ottobre 2016.
Il motivo è infondato. La sentenza impugnata ha respinto il motivo di ricorso sulla base della considerazione per cui: “Nell’attuale momento storico, la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della popolazione costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale”; il Tribunale ha richiamato, quindi, diversi atti normativi europei, nazionali e regionali, oltre che i citati dati forniti dal Dipartimento delle dipendenze della ASL VCO il 26 ottobre 2016.
La decisione di primo grado merita conferma.
È opportuno, tuttavia, aggiungere che come esposto in precedenza il regolamento impugnato è stato adottato in dichiarata attuazione dell’art. 6 della l. reg. Piemonte 2 maggio 2016, n. 9.
In definitiva è il legislatore regionale che ha ritenuto che la tutela della salute – da attuare, per quanto già precedentemente esposto, anche attraverso misure di contrasto alla ludopatia – possa avvenire mediante limitazione temporali all’utilizzo degli apparecchi da gioco.
Il Comune di Domodossola ha dato attuazione alla disposizione di rango primario; i dati forniti dal Dipartimento delle Dipendenze sc. SER. D della ASL n. 14, cui è fatto riferimento nella “Relazione illustrativa ed esplicativa delle motivazioni delle scelte” che precede il regolamento, costituiscono, poi, come ritenuto dalla sentenza impugnata, adeguato apporto cognitivo alle scelte da assumere per realizzare l’obiettivo del contrasto alla ludopatia”.
In conclusione per il Consiglio di Stato “l’appello deve essere respinto e la sentenza di primo grado integralmente confermata”.

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